Şehremaneti (1855): İstanbul'un ilk modern belediye teşkilatı nasıl kuruldu?

Bugün büyük şehirlerin yönetiminde belediyeler merkezî bir rol oynar. Osmanlı başkenti İstanbul'da bu anlamda ilk modern belediye kurumu, 1855 yılında kurulan Şehremaneti'dir. Daha önce şehrin düzeni kadılar, ihtisab ağaları, esnaf loncaları ve vakıflar arasında paylaşılmıştı. Kırım Savaşı yıllarında İstanbul'a gelen yabancı asker ve tüccarların artması, şehrin temizlik, aydınlatma, yol ve yangın sorunlarını görünür hâle getirdi. Bu yazıda Şehremaneti'nin kuruluşunu, ilk şehreminlerini, Altıncı Daire-i Belediye deneyimini ve kurumun Cumhuriyet'e uzanan dönüşümünü ele alıyoruz.

Şehremaneti'nden önce İstanbul nasıl yönetiliyordu?

Klasik dönemde İstanbul'un yönetimi, tek bir kurumda toplanmamıştı. İstanbul kadısı ve Galata, Üsküdar ile Eyüp kadıları, hem yargı hem de şehir yönetimi işlerini yürütüyordu. Çarşı ve pazarlardaki fiyat, ölçü ve kalite denetimi, kadıya bağlı muhtesip tarafından yapılıyordu. Su yolları, çeşmeler, köprüler ve mahalle hizmetlerinin önemli bir kısmı vakıflarca karşılanıyordu. Bina ve yol işlerinden ise mimarbaşı sorumluydu. Klasik dönemde de "şehremini" adlı bir görevli vardı; ancak bu görevli daha çok saray binalarının yapım ve onarım giderleriyle ilgilenen bir maliye memuruydu.

1826 yılında Yeniçeri Ocağı'nın kaldırılmasından sonra şehrin güvenliği ve çarşı denetimi için İhtisab Nezareti kuruldu. Bu kurum, muhtesiplik geleneğini daha geniş yetkilerle sürdürdü. Ancak nüfusu artan, yabancı tüccarlarla dolan ve yangınlarla sık sık harap olan bir başkent için bu düzen yetersiz kalıyordu.

Kırım Savaşı ve kuruluş

1853–1856 Kırım Savaşı sırasında İngiliz ve Fransız müttefik kuvvetleri İstanbul'u ikmal üssü olarak kullandı. Şehre gelen binlerce yabancı asker, subay ve tüccar, sokakların bakımsızlığından, aydınlatma eksikliğinden ve temizlik sorunlarından şikâyet ediyordu. Avrupa şehirlerindeki belediye modelleri, Osmanlı devlet adamlarının gündemine girdi.

Bu ortamda 1855 yılında İhtisab Nezareti kaldırılarak yerine Şehremaneti kuruldu. Kurumun başına getirilen kişiye şehremini unvanı verildi. Aynı dönemde şehrin düzenine dair önerileri hazırlamak için yerli ve yabancı üyelerden oluşan İntizam-ı Şehir Komisyonu oluşturuldu. Komisyon, yolların genişletilmesi, kaldırımların döşenmesi, sokakların aydınlatılması ve vergilerin toplanması konularında raporlar hazırladı.

Altıncı Daire-i Belediye

İntizam-ı Şehir Komisyonu'nun önerisiyle, belediye düzeninin önce bir örnek bölgede denenmesine karar verildi. Bu bölge olarak, yabancıların ve gayrimüslim tüccarların yoğun olarak yaşadığı Galata ve Beyoğlu seçildi. 1857 yılında kurulan bu birim, Paris'in yirmi belediye dairesinden en zengin ve gelişmiş olanı örnek alınarak Altıncı Daire-i Belediye adını aldı.

Altıncı Daire, kısa sürede yolların düzenlenmesi, kanalizasyon yapımı, sokak aydınlatması ve yangın önlemleri konusunda önemli işler yaptı. Galata surlarının bir bölümü, yol açmak amacıyla yıkıldı. Dairenin yönetim meclisinde yerli ve yabancı mülk sahipleri birlikte yer alıyordu. Bu deneyim, belediye hizmetlerinin şehrin diğer bölgelerine yayılmasında örnek oldu.

1868 ve 1877 düzenlemeleri

1868 yılında yayımlanan Dersaadet İdare-i Belediye Nizamnamesi, İstanbul'u on dört belediye dairesine ayırdı. Her dairenin kendi meclisi ve başkanı olacaktı. Ancak bu dairelerin çoğu, mali yetersizlik nedeniyle uzun süre fiilen çalışamadı. 1877 yılında çıkarılan Dersaadet Belediye Kanunu, daire sayısını yirmiye çıkardı ve daire meclislerinin seçimle oluşturulmasını öngördü. Aynı yıl taşradaki belediyeler için de ayrı bir kanun çıkarıldı. Böylece belediye düzeni, başkentle sınırlı kalmayarak imparatorluğun diğer şehirlerine de yayıldı.

Şehremaneti'nin görevleri zamanla genişledi. Çarşı ve pazar denetimi, ekmek ve et fiyatlarının belirlenmesi, sokakların temizliği, kaldırım yapımı, mezarlıkların düzenlenmesi, yangın sonrası yeniden yapılanma ve imar planları kurumun işleri arasındaydı. Çeşmelerin bakımı ve yeni çeşmelerin yapımı da belediyeye geçti; Göztepe'deki Şehremaneti Çeşmesi gibi yapılar, kurumun şehrin su hizmetlerindeki rolünü gösterir.

Meşrutiyet dönemi ve Cemil Topuzlu

1908 yılında İkinci Meşrutiyet'in ilanından sonra belediye düzeni yeniden ele alındı. 1912 yılında çıkarılan bir kanunla belediye daireleri kaldırılarak on şubeye dönüştürüldü ve yönetim Şehremaneti'nde toplandı. Bu dönemin en tanınmış şehremini, cerrah Cemil Topuzlu'dur. 1912–1914 ve 1919–1920 yıllarında iki kez bu görevi üstlenen Topuzlu, yolların genişletilmesi, parkların açılması ve kaldırımların yenilenmesi gibi uygulamalarla tanındı. Gülhane Parkı'nın halka açılması da onun döneminde gerçekleşti.

Cumhuriyet'e geçiş

Cumhuriyet'in ilanından sonra Şehremaneti bir süre daha varlığını sürdürdü. 1930 yılında çıkarılan Belediye Kanunu ile Şehremaneti adı kaldırıldı ve kurum İstanbul Belediyesi'ne dönüştü. Şehremini unvanının yerini belediye başkanı aldı; İstanbul'da bu görev bir süre valilikle birlikte yürütüldü. Bugün Saraçhane'deki büyük belediye binası, yaklaşık bir buçuk asırlık bu kurumsal geleneğin devamı olarak şehrin yönetim merkezidir.

Bütçe ve gelir kaynakları

Şehremaneti'nin en büyük sorunu, kuruluşundan itibaren gelir yetersizliği oldu. Kurumun gelirleri, esnaftan alınan ruhsat harçları, kantar ve ölçü resimleri, bina yapım izinleri, temizlik vergileri ve bazı pazar gelirlerinden oluşuyordu. Bu gelirler, büyük bir başkentin yol, kanalizasyon ve aydınlatma ihtiyaçlarını karşılamaya yetmiyordu. Önemli projeler için çoğu zaman hazineden destek istendi ya da işler yabancı şirketlere imtiyazla verildi. Havagazı aydınlatması, tramvay ve su şirketleri bu imtiyaz düzeninin örnekleriydi. Gelir sorunu, belediye dairelerinin kâğıt üzerinde kalmasının da önemli nedenlerinden biriydi.

Şehremaneti'ni değerlendirmek: başkentte yeni bir yönetim aklı

1855 yılında kurulan Şehremaneti, Osmanlı yönetim geleneğinde şehir hizmetlerinin ilk kez ayrı ve sürekli bir kurum eliyle yürütülmesi anlamına geliyordu. Kadı, muhtesip ve vakıflar arasında dağınık olan sorumluluklar, tek bir çatı altında toplanmaya başladı. Kırım Savaşı'nın yarattığı yabancı baskısı ve Avrupa şehirleriyle karşılaştırma, bu değişimin hızlanmasında etkili oldu; ancak ihtiyaç, nüfusu artan ve sık sık yangınlarla yıkılan başkentin kendi sorunlarından doğuyordu. Altıncı Daire-i Belediye deneyimi, yeni düzenin önce yabancıların yoğun olduğu bir bölgede denenmesi nedeniyle eleştirilere de konu oldu; şehrin diğer semtleri hizmetlere çok daha geç kavuştu. Bütçe yetersizliği, kâğıt üzerindeki belediye dairelerinin çoğunun uzun süre çalışamamasına yol açtı. Buna rağmen Şehremaneti, imar, temizlik, çarşı denetimi ve su hizmetlerinde kurumsal bir birikim oluşturdu. Cemil Topuzlu gibi şehreminlerinin dönemi, kişisel kararlılığın sınırlı kaynaklarla bile görünür sonuçlar doğurabildiğini gösterdi. Kurumun 1930'da İstanbul Belediyesi'ne dönüşmesi, kesintisiz bir yönetim geleneğinin Cumhuriyet'e aktarılması demekti. İmtiyaz şirketlerine bağımlılık ise şehrin hizmetlerinin uzun süre yabancı sermayenin kararlarına açık kalmasına neden oldu ve bu durum Meşrutiyet yıllarında sık sık eleştirildi. Şehremaneti'ni anlamak, bugünkü belediyeciliğin köklerinin Tanzimat başkentinin dar sokaklarında atıldığını görmek demektir.