Şûrâ-yı Devlet'ten Danıştay'a: 669 sayılı kanun ve 6 Temmuz 1927

Beş yıllık bir boşluk

6 Temmuz 1927'de Ankara'da yeni bir kurum çalışmaya başladı: Cumhuriyet'in Şûrâ-yı Devleti, yani bugünkü Danıştay. Osmanlı Devleti'nin Şûrâ-yı Devleti, 4 Kasım 1922'de İstanbul'daki bütün merkez kuruluşlarının Büyük Millet Meclisi Hükümeti'nin idaresine geçmesiyle faaliyetine son vermişti. Aradan geçen yaklaşık beş yıl boyunca Türkiye'de idareye karşı açılan davalara bakacak ve kanun tasarılarını inceleyecek bir yüksek kurul bulunmuyordu.

Yeni kurumun dayanağı 1924 Anayasası'ydı. Anayasa'nın 51. maddesi, idari dava ve uyuşmazlıkları görüp çözmek, hükümetin hazırlayacağı kanun tasarıları ile imtiyaz sözleşmeleri ve şartnameleri hakkında görüş bildirmek üzere bir Şûrâ-yı Devlet kurulacağını öngörüyordu. Başkan ve üyeler, önemli görevlerde bulunmuş, bilgi, uzmanlık ve tecrübeleriyle tanınmış kişiler arasından Büyük Millet Meclisi tarafından seçilecekti.

Osmanlı'daki kökler

Kurumun kökleri, II. Mahmud döneminde 1837'de kurulan Meclis-i Vâlâ-yı Ahkâm-ı Adliye'ye uzanır. Bu meclis, bugünkü Danıştay'ın ve Yargıtay'ın ortak atası sayılır. 1839 Gülhane Hatt-ı Hümayunu, tebaanın din ve mezhep farkı gözetilmeksizin can, mal ve namus güvenliğinin kanun güvencesi altına alınacağını ilan etmiş, devletin de hukuk kurallarına uyması gerektiği fikri Osmanlı'da yerleşmeye başlamıştı.

1854'te kurulan Meclis-i Âlî-i Tanzimat ile Meclis-i Vâlâ arasında yetki karmaşası doğunca iki meclis 1861'de Meclis-i Ahkâm-ı Adliyye adıyla birleştirildi. 5 Mart 1868 tarihli bir iradeyle bu meclisin Şûrâ-yı Devlet ve Divan-ı Ahkâm-ı Adliyye olarak ikiye ayrılması kararlaştırıldı. Şûrâ-yı Devlet'in başına Midhat Paşa, Divan-ı Ahkâm-ı Adliyye'nin başına Ahmed Cevdet Paşa getirildi. Böylece idari ve yargısal işler merkezde de birbirinden ayrılıyordu.

Şûrâ-yı Devlet, Fransa'daki Conseil d'État örnek alınarak oluşturuldu. Kuruluşunda Sadrazam Âli Paşa, Fuad Paşa, Midhat Paşa ve Fransa'nın İstanbul büyükelçisi Bourée etkili oldu. İç tüzüğü 1 Nisan 1868'de yürürlüğe girdi; resmî açılışı 10 Mayıs 1868'de, Âli Paşa'nın Bâbıâli'de Sultan Abdülaziz'in nutkunu okuduğu bir törenle yapıldı. Meclis, 8 Ağustos 1869'da Bâbıâli binasının üzerine eklenen kattaki dairesine taşındı.

Daralan yargı görevi

Kuruluşta Şûrâ-yı Devlet'e iki görev verilmişti: kanun ve nizamname tasarılarını incelemek ve hazırlamak; hükümet ile kişiler arasında çıkan davaları görmek. Başkan dahil 45 üye öngörülmüştü. Ancak kurum doğrudan Sadaret'e bağlıydı ve gücü sadrazamların tutumuna göre değişti. Âli Paşa'nın ölümünden sonra Mahmud Nedim Paşa sadrazam olunca, 10 Şubat 1872 tarihli bir iradeyle daire sayısı beşten üçe, üye sayısı 25'e düşürüldü. 12 Haziran 1872 tarihli bir başka iradeyle hükümet ile kişiler arasındaki davalara bakma yetkisi Divan-ı Ahkâm-ı Adliyye'ye verildi. Bu düzen 1876 Kanun-ı Esasi ile anayasal dayanak da kazandı. Böylece Osmanlı Şûrâ-yı Devleti'nin yargısal görevi çok sınırlı kaldı.

Osmanlı döneminde Şûrâ-yı Devlet'in idari davalardaki kararları ancak başka bir makamın onayıyla uygulanabiliyordu. Hukuk dilinde bu düzene "tutuk adalet" denir: Karar veren kurul, nihai sözü söyleyemez; son sözü yürütme makamı söyler.

Ankara'nın geçiş çözümleri

Kurtuluş Savaşı yıllarında Büyük Millet Meclisi, Şûrâ-yı Devlet'in bazı görevlerini kendi bünyesine aldı. 4 Temmuz 1921 tarihli bir kanunla memurların yargılanmasına ilişkin görev, meclis üyeleri arasından seçilen dokuz kişilik Memurin Muhakemat Encümeni'ne ve on beş kişilik bir heyete verildi. Bu kurulların kararları Meclis'in onayına sunulmadan uygulanabiliyordu. Ancak idari davalara bakacak ve kanun tasarılarını inceleyecek kalıcı bir kurum hâlâ yoktu.

669 sayılı kanun ve yeni yapı

1924 Anayasası'nın öngördüğü teşkilat kanunu, 23 Kasım 1925 tarihli 669 sayılı Şûrâ-yı Devlet Kanunu oldu. Dört fasıl ve 50 maddeden oluşan kanun, Başvekâlete bağlı bir Şûrâ-yı Devlet öngörüyordu. Kurum Tanzimat, Mülkiye, Maliye ve Nafia ile Deavi daireleri olmak üzere dört daireden, bunlara ek olarak genel kuruldan ve Deavi Heyet-i Aleniyesi'nden oluşacaktı. Başkan dahil 22 üye görev yapacaktı. Dairelerden üçü idari, biri, yani Deavi Dairesi, yargısal nitelikteydi. Deavi Dairesi aslında 1918'de hazırlanıp yasalaşamayan bir tasarıda da yer almıştı.

Kanunun 3. ve 4. maddeleri üyelerin Büyük Millet Meclisi tarafından seçilmesini ve Meclis çoğunluğu onaylamadıkça görevden alınamamasını güvence altına aldı. Ancak Meclis'teki üye seçimleri 23 Haziran 1927'de yapılabildi. Kurum bu nedenle kanunun kabulünden yaklaşık bir buçuk yıl sonra, 6 Temmuz 1927'de fiilen çalışmaya başladı.

Nizamnameler ve danışma görevi

1924 Anayasası'nın 52. maddesi, kurumun yürütmeyle ilişkisini de belirledi. Buna göre Bakanlar Kurulu, kanunların uygulanmasını göstermek ya da kanunun emrettiği konuları belirlemek için, yeni hüküm içermemek ve Şûrâ-yı Devlet'in incelemesinden geçirilmek şartıyla nizamnameler çıkaracaktı. Nizamnameler Cumhurbaşkanı'nın imzası ve ilanıyla yürürlüğe giriyordu. Böylece Şûrâ-yı Devlet, hem idari yargı yeri hem de hükümetin hukuki danışma organı oldu. 1924 Anayasası kurumu yargı bölümünde değil, yürütme bölümünde düzenlemişti; bu tercih, Osmanlı'dan gelen danışma geleneğinin bir yansımasıydı.

Büyüyen yargı yükü ve yeni ad

İdari davaların artması, kurumun yargısal yönünü giderek ağırlaştırdı. 1931'de yürürlüğe giren 1859 sayılı kanunla dava dairesi sayısı ikiye çıkarıldı. 1938'de kabul edilen 3546 sayılı Devlet Şûrası Kanunu, 669 sayılı kanunu yürürlükten kaldırdı. Dokuz fasıl ve 62 maddeden oluşan yeni kanun, başkan dahil 31 üye ve beş daire öngördü; ilk üç daire idari, son iki daire yargısal görev üstlenecekti. Dairelerin adları da birinci, ikinci, üçüncü diye numaralandı. Kurumun adı önce Devlet Şûrası oldu, 1940'lı yılların başından itibaren Danıştay adı kullanılmaya başlandı.
1961 Anayasası Danıştay'ı yargı bölümüne aldı ve 114. maddesinde "İdarenin hiçbir eylem ve işlemi yargı mercilerinin denetimi dışında bırakılamaz" ilkesini koydu. 1982'de ilk derece idare ve vergi mahkemelerinin kurulmasıyla idari yargı örgütlenmesi tamamlandı.

Tutuk adaletten bağımsız karara

1927'de Ankara'da çalışmaya başlayan Şûrâ-yı Devlet, adıyla ve daire yapısıyla Osmanlı'daki öncülünü andırıyordu: Başvekâlete bağlıydı, daire adları eskiydi, danışma görevi korunmuştu. Ancak bu benzerlik asıl değişikliği gölgelememeli. Osmanlı döneminde idareye karşı açılan davalarda kurulun verdiği karar, yürütmenin onayına bağlıydı. 669 sayılı kanunun 48. maddesi bu bağı kopardı: Kararlar hiçbir makamın onayına gerek olmadan uygulanacaktı.

Üyelerin Meclis tarafından seçilmesi ve Meclis çoğunluğunun onayı olmadan görevden alınamaması da aynı yönde bir güvenceydi. Böylece yurttaşın idareye karşı hakkını arayabileceği, kararları bağlayıcı bir yüksek yargı yeri ortaya çıktı. Kanunun kabulü ile kurumun çalışmaya başlaması arasındaki bir buçuk yıllık gecikme, yeni bir kurumu kâğıttan gerçeğe taşımanın kolay olmadığını gösteriyor. Sonraki on yıllarda dava dairelerinin çoğalması ve 1961'de kurumun yargı bölümüne alınması, 1927'de atılan adımın doğal devamıydı.